La publication du récent rapport de l’Institut C.D. Howe, « Walking the Tightrope: Canada’s Financial Regulatory Scorecard, Year Three » devrait servir d’avertissement aux décideurs politiques canadiens.
Selon ce rapport, « les organismes de réglementation continuent de privilégier de manière prépondérante la stabilité, la résilience et la protection des consommateurs, au détriment de l’efficacité, de la concurrence et de l’innovation. De plus, il souligne également que les décisions réglementaires se font encore largement sans analyse coûts-avantages formelle et transparente. » Le document décrit ensuite les répercussions économiques négatives de cette approche.
Cela signifie-t-il pour autant que les organismes de réglementation financière du Canada sont défaillants?
Absolument pas.
C’est même tout l’inverse.
Les organismes de réglementation canadiens remplissent fidèlement leurs mandats, mais ces derniers ont été conçus pour une autre époque. En privilégiant la stabilité au détriment de la croissance, et la sécurité plutôt que l’innovation, ils font exactement ce pour quoi ils ont été conçus.
Pourtant, les besoins actuels du Canada sont tout autres.
Face aux crises économiques et aux bouleversements mondiaux, le Canada a besoin d’une productivité accrue, de plus d’investissements, d’innovation et d’une croissance forte. Heureusement, notre secteur financier est d’une grande stabilité : le rapport confirme qu’aucune institution financière majeure n’a fait faillite depuis plus d’un quart de siècle. De ce fait, le secteur financier canadien est bien placé pour contribuer à l’objectif du gouvernement fédéral actuel, à savoir : « Faire de l’économie canadienne la plus forte du G7. »
Cela requiert néanmoins un cadre réglementaire qui lui en donne les moyens.
Pour être clair, le Bureau d’assurance du Canada (BAC) ne prône aucunement un retour au Far West. Le Canada doit pouvoir s’appuyer sur un cadre réglementaire solide pour préserver la confiance des consommateurs. Toutefois, comme le souligne le rapport de l’Institut C.D. Howe, l’accent excessif mis sur la stabilité engendre des coûts de conformité tels qu’il risque, à terme, de fragiliser cet objectif même.
Là encore, il s’agit d’un problème de conception réglementaire, et non de performance.
Pour moderniser le cadre réglementaire canadien, Ottawa doit d’abord réviser les mandats réglementaires afin de prioriser la croissance et l’innovation.
Ce que révèlent les rapports de l’Institut C.D. Howe
Cette dernière publication est le troisième rapport de ce type de l’Institut C.D. Howe, et chaque rapport s’appuie sur les précédents. Le Rapport de 2024 montre que les organismes de réglementation financière canadiens privilégient largement la stabilité, la transparence et la protection des consommateurs, 89 % des initiatives réglementaires ciblent ces priorités contre seulement 16 % pour l’efficacité, la croissance et l’innovation (certaines mesures se chevauchent).
En actualisant l’analyse, le Rapport de 2025 compare le cadre réglementaire du Canada à celui d’autres pays. Il montre que ce déséquilibre découle directement des mandats confiés aux organismes de réglementation canadiens. Le rapport souligne également le coût croissant de la mise en conformité.
Le rapport de cette année confirme que le déséquilibre entre les initiatives de stabilité et de croissance persiste (92 % à 17 %) et se demande si l’approche actuelle du Canada en matière de réglementation atteint les résultats escomptés. Le rapport révèle qu’une réglementation plus stricte risque de freiner la croissance économique, tandis que les gains de stabilité qu’elle procure s’avèrent plus difficiles à mesurer.
Pour formuler ses conclusions, l’Institut C.D. Howe a examiné les publications réglementaires des principales instances financières canadiennes, tout en analysant l’impact économique du resserrement de la réglementation.
Il en ressort que « les périodes de durcissement réglementaire prolongé précèdent souvent un ralentissement de l’économie. ». Le rapport souligne ensuite un déséquilibre : « si les coûts de la réglementation sont évidents, ses bénéfices s’avèrent nettement plus difficiles à mesurer. »
Il conclut également que la question politique pertinente est de savoir « comment concevoir une réglementation qui permette d’atteindre la stabilité sans absorber inutilement des ressources » en insistant sur la nécessité d’intégrer les considérations de coûts au cadre réglementaire.
Ces conclusions concordent avec la position du BAC sur la réglementation dans l’industrie de l’assurance de dommages.
Un système conçu pour la stabilité – mais à quel prix?
Le cadre réglementaire actuel du Canada est le fruit d’une évolution, façonnée par des décennies d’expérience en matière de crises financières, de défaillances du marché et de préoccupations liées à la protection des consommateurs. Au fil du temps, la solvabilité, l’intégrité du marché et la protection des consommateurs sont devenues les objectifs principaux. Rares sont ceux qui contesteraient l’importance de ces objectifs. En effet, le système financier canadien est reconnu depuis longtemps pour sa résilience.
Mais cette priorité accordée à la stabilité commence à peser sur le système, entraînant une hausse des coûts qui touche non seulement les institutions financières, mais aussi leurs clients et l’économie dans son ensemble.
Selon les recherches antérieures de l’Institut C.D. Howe, la part des coûts de main-d’œuvre consacrée à la conformité dans le secteur financier canadien est passée d’environ 16 % en 2019 à 22 % en 2024.
Une tendance similaire se dessine chez les assureurs de dommages.
Selon les résultats de l’enquête sur les coûts de conformité réglementaire du BAC, les coûts totaux de mise en conformité réglementaire pour les assureurs de dommages ont atteint 753 millions de dollars en 2024, soit une augmentation de 81 % en seulement 2 ans. Les coûts de main-d’œuvre ont représenté près des trois quarts de ces dépenses, reflétant à la fois l’expansion des équipes de conformité et la complexité croissante des exigences en matière de rapports et de surveillance.
Un observateur extérieur pourrait dire : « Et alors? Les assureurs ont la capacité d’absorber ces coûts. » Toutefois, ces exigences réglementaires ne sauraient être envisagées de manière isolée.
Chaque dollar consacré à la conformité est un dollar qui ne peut être investi dans l’innovation produit, l’amélioration du service client, la modernisation technologique, les initiatives de résilience, le développement de la main-d’œuvre ou l’expansion des activités.
Le défi apparaît encore plus clairement lorsqu’on l’envisage à l’échelle internationale. Des données sectorielles montrent que les assureurs de dommages ont consacré environ 17 % de leurs coûts d’exploitation aux activités de conformité en 2024. À titre de comparaison, selon les données de référence les plus récentes, les assureurs européens ont consacré environ 6,5 % de leurs coûts d’exploitation à la conformité.
La fragmentation engendre des coûts supplémentaires
Le cadre réglementaire canadien ne fait qu’aggraver le problème.
Le secteur financier du pays évolue dans un cadre réglementaire fragmenté, où les organismes fédéraux et provinciaux affichent souvent des compétences redondantes et des exigences contradictoires. Il existe 44 organismes de réglementation du secteur financier au Canada. Pour les entreprises nationales, cette situation génère des doublons administratifs, des attentes incohérentes et des conflits de conformité.
Si chaque initiative réglementaire semble raisonnable individuellement, leur accumulation crée une série d’obligations dont le coût économique est considérable.
Une autre discipline manquante : l’analyse coûts-avantages
L’étude de l’Institut C.D. Howe révèle également l’absence d’analyses coûts-avantages cohérentes, transparentes et rigoureuses du système de réglementation financière du Canada.
Pourtant, ailleurs, les autorités doivent systématiquement démontrer la nécessité d’une mesure, comparer les options, évaluer les coûts et fixer des indicateurs de réussite. La réglementation financière devrait être soumise à la même discipline.
Sans ces évaluations, un organisme de réglementation peine à déterminer si les avantages d’une mesure l’emportent sur ses coûts, et si ces derniers freinent la productivité, l’investissement, la concurrence, l’innovation ou le pouvoir d’achat.
La publication de ce type d’évaluations renforcerait également la transparence et la responsabilité, aidant les assureurs à comprendre la logique d’une réforme proposée et encourageant un dialogue plus constructif entre les assureurs et les organismes de réglementation.
Partout dans le monde, stabilité et croissance s’avèrent complémentaires
D’autres pays franchissent le pas.
Le Royaume-Uni impose désormais à ses organismes de réglementation de soutenir la croissance et la compétitivité en plus de ses objectifs prudentiels traditionnels. De même, l’Australie et la Corée du Sud mettent l’accent sur l’équilibre entre la stabilité et la protection des consommateurs face à l’impératif d’innovation et de dynamisme du marché.
Le Canada, en revanche, évolue plus lentement.
Il en résulte un cadre réglementaire qui néglige souvent les conséquences économiques globales des décisions réglementaires. Et c’est tout un problème.
Un meilleur modèle réglementaire pour le Canada
Le Canada doit préserver ses solides garde-fous prudentiels, sa protection rigoureuse des consommateurs et assurer une surveillance réglementaire efficace. Si ces atouts ont largement fait leurs preuves, le pays doit désormais adapter son cadre réglementaire aux nouvelles réalités économiques.
C’est pourquoi le BAC formule les recommandations de changement suivantes :
Intégrer le dynamisme des marchés dans les mandats des organismes de réglementation
Tout commence par cette priorité. Les activités quotidiennes d’une organisation sont dictées par son mandat. Les autorités de réglementation financière du Canada doivent concilier leur impératif de stabilité avec un nouveau mandat axé sur la concurrence, l’innovation et la croissance économique.
Analyser l’alignement structurel des organismes de réglementation des services financiers
Au Royaume-Uni, l’organisme de réglementation chargé de la santé des institutions financières est intégré à la Banque d’Angleterre. Pourquoi? Parce que cela contribue à garantir que les décisions réglementaires soient alignées sur les priorités économiques et macroéconomiques plus larges. Le Canada n’a pas besoin de reproduire la structure d’un autre pays. Toutefois, une approche plus intégrée permettrait aux décideurs d’optimiser l’efficacité et le partage d’informations sans affaiblir le cadre prudentiel.
S’assurer que les nouvelles réglementations sont nécessaires et rentables
Lorsqu’un organisme de réglementation détecte un risque à traiter, il doit clairement définir le problème et vérifier si des outils réglementaires existants permettent déjà de le traiter. Exiger une définition claire du problème et une analyse coûts-avantages pour les nouvelles réglementations permettrait de limiter les doublons et d’éviter des coûts de conformité inutiles. Les organismes de réglementation d’autres pays, comme la Prudential Regulation Authority du Royaume-Uni, ont formalisé leur approche de l’analyse coûts-avantages.
Moderniser la Loi sur les compagnies d’assurance pour favoriser l’harmonisation
La fragmentation du cadre réglementaire canadien entraîne des divergences injustifiées entre les provinces et territoires. Idéalement, les législateurs devraient réviser les lois et règlementations existantes pour harmoniser leurs formulations. Ou, à tout le moins, mieux coordonner l’adoption de futures nouvelles lois ou réglementations en matière d’assurance. Un tel alignement optimiserait l’environnement opérationnel des assureurs, stimulant ainsi la concurrence, l’innovation et, en fin de compte, le bénéfice pour les consommateurs.
L’heure est à la refonte
Le système de réglementation financière du Canada remplit son rôle, il fonctionne globalement comme prévu, en privilégiant la stabilité et la conformité.
Toutefois, face aux nouvelles réalités canadiennes, notre gouvernement fédéral met désormais l’accent sur la compétitivité, l’attraction des investissements et l’innovation. Pourtant, le cadre réglementaire régissant l’un des secteurs les plus importants du pays reste focalisé sur des objectifs limités.
Les données recueillies par l’Institut C.D. Howe, combinées aux recherches et analyses du BAC, confirment que le véritable défi n’est pas de choisir entre la stabilité et l’efficacité, mais de trouver le moyen de conjuguer les deux. Telle est la tâche qui incombe désormais aux décideurs politiques canadiens.
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